增长失衡与政府责任

——基于社会性支出角度的分析

作者：课题组　来源：孤独书斋　点击：

　　原载《经济研究》2006年第10期p4－17

　　内容提要：当前中国的发展出现了以国富与民生关系失衡为本质特征的增长失衡。本文从教育、医疗和社会保障等与民生有关的政府责任切入，指出当前中国与民生状况直接相关的政府社会性支出的不足，是导致增长失衡的重要原因。为此，政府应在提供教育、医疗和社会保障等方面承担起基本的责任，加快财政支出结构转型，增加社会性支出的比重，改善民生状况，纠正增长失衡；并通过社会性支出的增加，促进人力资本积累，推动增长路径的转变，实现经济长期健康发展。

　　关键词：增长失衡；政府责任；社会性支出；人力资本积累

　　*"中国经济增长与宏观稳定课题"由中国社会科学院经济研究所支持，课题组负责人张平、刘霞辉、张晓晶。本报告执笔人张晓晶、汪红驹、常欣，邮政编码：100836，电子信箱：xjzhang@neri .org.cn.感谢袁富华、张磊在模型处理方面的贡献。参与报告讨论的有刘树成、张平、刘霞辉、赵志君、仲继垠、栾存存、袁富华、张磊、林跃勤、王宏淼、黄志钢。

　　曾几何时，"从摇篮到坟墓"的福利安排，一直被看作是社会主义的重要标志。政府作为大家长，几乎包揽了百姓（不包括农民）生活的全部。随着市场化改革的推进，更多的市场安排代替了政府的大包大揽，一些公共产品与服务（如教育、医疗等）开始实行收费制。在收入差距不断扩大的情况下，依靠向使用者收费为公共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要的服务（世界银行，2005）。于是产生了看病难、上学难等一系列关涉民生的问题。对改革及增长模式的反思也因之而起：一方面，由GDP 来衡量的经济增长取得了举世瞩目的成就，但另一方面，由义务教育、基本医疗、社会保障等公共服务获得来衡量的民生状况却令人堪忧。这种国富与民生关系的失衡，是当前各类失衡①「当前中国经济增长中所出现的各类失衡包括：城乡之间、地区之间发展的失衡；投资与消费关系的失衡、制造业与服务业发展的失衡；由双顺差与高额外汇储备所体现的外部失衡；经济发展与社会发展的失衡等等。」的本质体现，是高速增长中出现的最为重要，也最应引起关注的"增长失衡".

　　作为一个发展中国家，出现增长失衡带有某种必然性：以经济建设为中心，实施赶超战略，GDP 增长成为政府部门的至上目标；与之相应的，政府官员的考核指标也主要是看经济性指标而非社会性指标；"效率优先，兼顾公平"的指导性原则在实际工作中往往变成"只顾效率，难顾公平".凡此种种，必然会导致这样的局面：经济增长指标都达到甚至远远超过规划的预期，而环保等一些社会发展指标却没有达到规划的要求，在社会保障、公共卫生和医疗方面甚至没有提出数量化的要求（王梦奎，2006）。

　　正因为如此，我们认为，要推进与民生状况改善直接相关的社会发展，政府应承担更多的责任，即政府应该调整支出结构，增加社会性支出，在提供公共产品与服务方面发挥基础性作用，使低收入人群也能获得均等化的服务。本文的结构安排如下：第一部分探讨历史与理论透视中的政府责任；第二部分从实证角度分析中国政府社会性支出的现状与存在的问题；第三部分从模型角度讨论社会性支出对于民生改善以及人力资本形成的重要性，并分析财政结构调整（即增加社会性支出，减少经济性支出）的宏观影响；最后是结论与政策建议。

　　一、历史与理论透视中的政府责任

　　强调政府的作用或责任，不可避免地会涉及到政府与市场的关系，这在经济学发展的历史长河中一直以来即是争论不休的话题。因此，非常有必要对政府角色作一番历史透视。

　　从斯密的守夜人政府，到凯恩斯的政府干预，再到里根、撒切尔的私有化浪潮，又到新国家干预主义和部分国家的"向左转"，政府的角色几经变换；究其本质，不过是在应对政府失灵与市场失灵之间进行不同的权衡取舍（trade off ）。市场失灵成为政府干预合法性的重要理由；但实践表明，政府干预同样会带来政府失灵问题。不少学者提出，后发国家处在赶超阶段，需要政府主导，似乎给政府干预增加了新的理由。不过，以弥补后发国家市场机制不完善及市场失灵而进行的政府干预，带来的结果却并不理想。事实上，政府干预的前提是做正确的事，但要满足这一个条件却很难；并且，由政府干预不当所带来问题的严重性一点也不比市场失灵小（Datta Chaudhuri ，1990）。这是很多发展中国家从上个世纪五六十年代强调结构主义和政府干预转向新古典主义与市场机制的重要原因。

　　无论是发达国家还是发展中国家，在面临政府失灵与市场失灵问题上并没有本质的不同。最佳的选择，应该是在政府失灵与市场失灵之间寻找一个最优均衡。Acemoglu等（2000）指出，不能一味地强调公共财政覆盖的范围，而是要考虑怎样的公共支出才是有效的。只要下述条件成立，那么最优的政府干预也会导致政府失灵。1）政府干预需要有官僚们为其搜集信息和执行政策；2）至少有一些进入官僚体系的人是可以被腐败侵蚀的，这意味着他们可能会在正确的价格下错报信息；3）

　　官僚之间存在一定异质性。这三个特点意味着政府干预会产生腐败的机会，给公务员创造租金以及导致资源的误配置。与不存在腐败机会的情况相比，腐败的可能会导致政府规模的扩大以及公务员工资的上涨。他们接着指出，政府失灵的存在并不必然意味着政府干预就是有害的，因为政府这样做是对一些行为征税而对另一些行为补贴从而弥补市场失灵问题。

　　坦齐等人则通过讨论19世纪70年代至今大约135年工业化国家公共支出的增长，从经验角度总结了政府角色的历史变迁。1870年至一战期间，工业化国家公共支出占GDP 的平均份额缓慢提高，从1870年的10.7%上升到1913年的11.9%."大萧条"给政府的扩张提供了最充分的理由，到1937年，公共支出已经提高到平均22.8%，约为1913年的2倍。二战以后，尤其是1960-1980年这段时期，人们对积极的支出政策表现出前所未有的狂热，结果是，公共支出占GDP 的份额，从1960年的28%左右增加到1980年的43%左右。在整个20世纪80年代和90年代初期，过度的政府支出和昂贵的福利国家越来越受到抨击，政府也承诺和启动了很多改革（包括社会保障的私有化），因此，从总体上看，公共支出水平是持续上升的，但速度明显放慢了。1990年，没有加权的平均公共支出达到GDP 的44.8%，1996年达到45.6%（坦齐等，2005）。从1997年到2004年，G7国家的政府支出占GDP的比例则经历了缓慢增长或略有下降的过程（Tanzi ，2005）。

　　与Acemoglu等（2000）的理论分析类似，坦齐等（2005）通过经验分析，同样指出政府与市场关系之间的一种权衡：公共支出增加会产生两种效应：首先是导致税收水平提高，从而导致个人可支配收入下降；其次是那些从公共支出中受益的人，根据自身能力采取行动以防范各种风险的愿望被削弱了。这种情况下，公共行动是在某种程度上替代了私人行动。因此他认为，增加公共支出并不会自动提高公共福利。通过政府规模与绩效的研究，坦齐进一步指出，尽管大政府一般来说在提供公平这一点上要做得更好，但小政府一样可以实现较好的福利增长。不过，对于未来政府职能的展望，他们并不赞成回到"霍布斯丛林"时代，而是建议，国家的职能和公共支出应该更加适中、更加专注，这样，国家就有可能迎来一个充满活力的经济，社会福利就会增长。这样，百姓就会过上更加安稳的日子，享受选择的自由和焕发市场的活力，并从公共品以及社会安全网所提供的保障中获益。

　　上述分析揭示了关于政府规模以及政府公共支出所覆盖范围的争论。迄今，这些争论并未结束，但政府基本职责的理解却在历史透视中逐步形成了共识，即无论政府角色如何变迁，政府规模如何变化，就支出角度而言，政府的责任主要体现在以下四个方面：

　　1.公共产品与服务，包括国防、公共秩序和安全等纯粹公共产品以及行政管理、立法等一般性公共服务。

　　2.优效品与服务（merit goods and services），主要是教育和健康服务，也包括住房和社区生活设施、娱乐和文化事务等。

　　3.社会保障和福利，也称为收入支持（income maintenance）。

　　4.经济性服务，如具有较强外部性特征的农村基础设施等。

　　考虑到本文的主题，我们并不打算探讨政府责任的所有方面，而是着重分析第二与第三方面，即教育、医疗和社会保障等与民生有关的方面。

　　关于政府责任的理论依据，首先需要从一般意义上的市场失灵的角度进行考察。

　　就优效品与服务而言，市场失灵主要体现在其具有较强的正外部性，社会边际收益往往超过私人边际收益，个人对社会收益的认知和评价不足，导致支付意愿不强和消费不足，需要由政府补贴或免费提供。

　　社会保障通常包括两类干预措施：社会保险和社会救助。前者主要在政府的组织管理和财政支持（给予必要资助并承担最终责任）下通过大量个人和企业的强制性参与来平滑个人收入和支出的波动，实现风险保护。当然，社会保险过程中贡献与获益的弱相关性（不等价）也体现了收入再分配的意图，包括水平层次（富裕与贫困群体之间）的再分配和垂直层次（代际之间或生命周期的不同阶段之间）的再分配。而社会救助则是通过一般性税收支持的政府转移支付实现利他主义援助或收入再分配。与社会保障特别是社会保险有关的市场失灵主要体现在三个方面：第一，由于社会风险的影响强度大、时间长、范围广，造成在识别发生概率、预测事件后果、进行货币衡量和有效分散风险上的困难，因此从商业的角度看往往是不可保险的。第二，由于信息不对称导致逆向选择和道德风险问题，导致保险市场的市场失灵。第三，社会风险的集体属性使得社会风险的防范成为一种公共产品（集体性产品或共用品），或者更确切地说是一种俱乐部产品，必须诉诸某种社会集体行动。

　　在考虑政府责任的时候，"社会公正"或"社会公平"是另一个需要考察的重要维度，也是本文立论的重要基础。

　　关于社会公正理论，最早可以追溯到以边沁（Bentham ）为代表的古典效用主义或功利主义，认为社会福利是所有社会成员的福利或效用的简单加总，社会应该追求"最大多数人的最大幸福"，即社会中所有人的效用总和最大化。尽管功利主义认为任何社会成员的福利都应被平等对待，但它只关心效用总量，因而忽视了福利分配问题。

　　社会公正的现代理论已经在很大程度上远离了功利主义的范畴，强调了社会公平的重要性，代表性人物如约翰。罗尔斯（John Rawls）、阿马蒂亚。森（AmartyaSen ）等。

　　罗尔斯的正义理论（1971）以两个原则为基础：一是每个人都应平等地拥有最广泛的基本自由权；二是社会分配在个人之间的差异以不损害社会中境况最差的人的利益为原则，而且地位和职务应向所有人开放。在差异原则（differenceprinciple ）或最大最小（maximin ）原则下，罗尔斯的社会福利函数假定人们都是厌恶风险的，在哈桑伊（Harsanyi，1955）提出的"无知之幕"（veil ofignorance ）下进行选择，社会福利水平取决于社会中效用最低的那部分人的福利水平。在罗尔斯看来，所有社会成员在不知道自己社会处境的前提下同意的资源分配才是公平的；正义就是指一些基础概念（fundamental concept ），例如初级产品（primary goods ）对全体公民的平等分配。

　　森的社会公正理论主要围绕"自由"展开（1999a ）。在森看来，人类的自由具有不同的种类和层次，既包括"工具性自由"，又包括"实质性（substantive）自由".关于工具性自由，森列举了五种重要的形式：（1）政治自由；（2）经济条件；（3）社会机会；（4）透明性保证；（5）防护性保障。而关于实质性自由，森引入了"可行能力"（capability）这样一个核心概念。一个人的"可行能力"指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动（functionings）的组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由。森正是从可行能力的视角来看待公平问题。森主张，政府的公共行为应该更多地关注人的可行能力或实质自由的提高，比如享受教育、医疗保健等。

　　除此之外，还有自由至上主义的社会公正理论，代表人物是罗伯特。诺齐克（Robert Nozick ）。诺齐克的社会公正理论又可概括为应得权利理论（entitlementtheory）（1974），该理论不是从结果的角度，而是从程序上来评价公平，即程序正义。在诺齐克看来，结果是过程的产物，因此对公平的关注应当集中在过程公平方面，认为只要个人的基本权利得到了保证和尊重就是公平的，这些基本的权利包括生存权、获得个人劳动产品的权利及自由选择权等。诺齐克认为，这些权利以及由此而衍生的"应得之物"是神圣不可侵犯的，是无条件和绝对的，评价公平与否不在于是否满足了个人的偏好，而在于是否保证了自由和权利的行使。进一步而言，如果某一分配起于一种公平状态，且经过了一个公平的过程，那么这种分配结果就应该被认为是公平的，即使它可能是不平等的。

　　那么，公民享受基本的教育、医疗和社会保障是如何体现社会公平的呢？这主要可以从三个方面来理解：

　　1.公民权利的平等或生存权利的保证。公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，在西方被统称为"福利权利"或"社会权利"，被视为对基本公民权的拓展，或社会公民权（social citizenship ）

　　的一部分。联合国《人权宣言》中有关"福利条款"对这一权利进行了明确规定，如第22条"每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现".第25条"人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务等；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障".第26条"人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此".公民享受教育、健康和最低生活保障的权利主要体现在生存价值：每个人的某些生存需要必须运用公共资源来满足，以达到一种社会确定的最低值，不应使任何人跌落到营养、住房、医疗、教育等方面的最低值之下。这种必须满足的"基本需要"，主要是针对经济生活中某些不确定性而表现出来的"风险厌恶"的社会偏好的反应，是从某些道德准则中派生出来的，属于底线公正或底线伦理的范畴。从这个意义上说，基于生存价值上的公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，首先属于道德上的权利，而这种权利又常常通过国家法律的形式规定下来，从而上升为法律上的权利。尊重并保护这种权利，也就实现了诺齐克所强调的程序公平。

　　2.机会的公平或均等。所谓公平的机会，是指一个人的成就应该是努力以及才能的结果，而不是由其所拥有的背景（包括某些天生条件和社会关系等因素）决定。一般来说，教育和健康是重要的机会均等工具，它们直接影响了一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力，或者说森所强调的可行能力。而社会保障体系主要通过为人们提供安全网的方式改变或增强人们的机会，通过帮助人们管理风险，扩大了他们的能力。因此，无论是教育和医疗，还是社会保障，都有利于实现机会均等或起点意义上的公平。但要强调的是，只有当所有社会成员无论背景如何，都能够拥有平等的接受教育、获得健康和社会保障的机会时，其对于（成就实现）机会均等的保障机制才会发生作用。也就是说，第一层意义上的机会均等是第二层意义上机会均等的前提。公共行动应当致力于第一层次的机会均等化，确保全体社会成员接受教育、获得健康和社会保障的平等机会，从而确保他们在未来获得进步和成就上的机会均等。

　　3.避免绝对贫困。在现实世界中，绝对的机会平等往往是难以实现的。即使有真正的机会均等，由于天赋、努力和运气的不同，结果总是存在一些差别。在这种情况下，对绝对贫困或者结果不平等十分厌恶的罗尔斯主义说明，需要通过公共干预，也就是收入再分配机制，保护社会的极端贫困人口（即在绝对生存需求线下的群体）。不仅绝对贫困本身要求公共干预，而且绝对贫困还会对塑造机会产生影响。因为和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往更低，享用的健康服务更少，从风险管理获得的保护也是最不完善的。这就意味着，结果不公平导致了机会不公平，并可能导致新的结果不公平，由此落入所谓"贫困陷阱"或"不公平陷阱".而要摆脱这种恶性循环，政府有必要实施收入再分配，确保一定程度上的结果公平。这种公平机制在社会救济方面表现得最为明显。

　　正是基于对社会公平的诉求，才凸显了政府的责任。由于市场无法自动解决公平问题，或者说在提供"社会公正"这一公共品上，市场失灵最为严重，政府有必要承担起责任，在积极促进公平方面发挥主要的作用。

　　二、政府社会性支出：现状与问题

　　从政府支出结构看，一般可以分为以行政管理支出、国防支出为主的维持性支出，以政府投资为主的经济性支出，以教育、卫生、社会保障为主的社会性支出。社会性支出中一般也包括住房支出（比如廉租房的补贴）。从政府分项支出可以看出，与教育、医疗和社会保障等与民生状况直接相关的支出是社会性支出。因此，下面就从社会性支出角度分析当前中国的现状与问题。

　　1.教育支出

　　图1显示，教育支出占财政支出的比重，从1978年的6.7%，上升到1996年的17.8%，此后基本呈下降趋势，2004年，这一比例仅为13.5%，与其他发展中国家相比属于较低水平，如泰国为22.44%（2000年），墨西哥为25.54%（1999年）。而公共教育经费占GDP 的比重多年来一直在2%-3%之间徘徊，不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于不发达国家的水平（1997年世界平均为4.8%，高收入国家为5.4%，中等收入国家为4.8%，低收入国家为3.3%（世界银行，2001）），也与国家早在1993年就发布的《中国教育改革和发展纲要》中承诺的"要在2000年实现国家财政性教育经费占国民生产总值4%"的目标存有一定差距。

　　从教育经费来源看，一方面，预算内教育经费占整个教育经费的比重由1978年的62.8%下降到2004年的55.6%，下降了7.2个百分点；另一方面，学杂费占教育经费的比重却由1978年的4.4%上升到2004年的18.6%，上升了14.2个百分点（参见图2）。显然，在教育经费的筹措方面，政府承担的部分在下降，而个人承担的部分在上升。

　　从教育支出结构看，一方面是基础教育经费支出比例偏低，另一方面是城乡教育经费支出差距较大。20世纪90年代中期，OECD国家在各级教育上的经费分配是：小学教育生均经费大约达到高等教育的36%，中学教育大约达到了50%.而1996年，中国的相应比率是，小学仅有6%，初中11%，高中24%；2001年相应的比率是：小学6%，初中9%，高中23%（《中国教育经费统计年鉴2002》）。这反映出我们的基础教育经费分配不足的问题。从城乡分布看，直辖市市区的学校获得的生均教育经费最高，其次是直辖市县，再次是一般市区，一般农村县最低；直辖市市区的平均生均事业性经费都在农村县的3倍以上（《中国人类发展报告2005》），差距非常大。

　　2.医疗卫生支出

　　我国财政对卫生方面投资的绝对额是逐年上升的，但从卫生经费构成看，政府预算卫生支出比重呈明显的下降趋势，而个人卫生支出比重明显上升。图3显示，1978年，政府卫生支出占卫生总费用的32.2%，上升到1986年的38.7%.此后，政府卫生支出比例逐年下降，下降到2002年的15.7%，2003年以后又略有回升。与此同时，个人卫生支出占比却由1978年的20.4%，上升到2001年的60%，此后略有下降，2004年为53.6%.社会卫生支出则由47.4%下降到2004年的29.3%.从卫生费用构成的变动来看，显然也是政府承担的费用在下降，个人承担的费用在上升。无论是教育还是医疗，这种变动，都与收费制改革有很大关系。

　　

　　从国际上看，不论是发达国家还是中等收入水平国家，甚至很多低收入国家，政府及社会卫生支出都占卫生总经费的绝大部分。表1显示，与世界平均水平相比，我国在卫生费用负担方面个人与政府所占比重刚好相反。我国的个人负担占60.6%，政府负担占39.4%；而世界平均水平则是个人负担占38.2%，政府负担占61.8%.2002年世界卫生组织统计显示：中国人均政府卫生支出水平在191个成员国中排名131位，而中国个人卫生支出所占比重为15位。

　　我国政府卫生支出的不足，从公共卫生保健支出占GDP 比重的国际比较中也可窥见一斑：

　　2000年这一比例的世界平均水平为5.4%，高收入国家为61.0%，中等收入国家为3.0%，中低收入国家为2.7%，而中国仅为1.9%（世界银行，2004）。

　　

　　同时需要指出的是，在卫生健康投入方面，城乡之间存在较大的差异：城市与农村人均卫生费用的绝对差距自1990年以来不断增大，由1990年的相差120元增加到2002年的相差664元。由此导致城乡之间医疗服务利用产生很大差异。根据第三次全国卫生服务调查，农村居民的患病住院率要低于城镇居民，前者为34%，后者为43%.另外，农村有14%的患者未采取任何措施，城市此项指标为10%.在不应出院而出院的患者中，城市有3415%是自己要求出院的，其中因经济困难的占53%；农村有47%是自己要求出院，其中因经济困难的占67.3%.

　　3.社会保障支出

　　表2给出我国财政社会保障支出的情况。财政社会保障支出主要是指社保支出中政府所承担的部分，因此是较窄的口径。根据这一口径，2004年财政社会保障支出为3440.26亿元，仅占GDP 的2.15%.从国际上看，在发达市场经济国家的公共财政体系中，社会保障及福利方面的公共消费或者说收入支持方面的支出是政府最主要的支出项目，占财政支出的比重一般高达30%-50%，占GDP 的比重也大都在10%-30%之间。

　　如果以较宽的口径，即国家加社会（主要是企业）的社会保障支出，2002年我国则为7318.2亿元，占到GDP 的7.15%（蔡社文，2004）。不过，即便如此，与国际比较，我国社会保障支出的水平仍然是很低的。表3显示，1960年代，人均GDP 超过1000美元的国家（表中所列，除了日本），社保支出占GDP 的比重基本都超过10%，而中国只有7.15%.

　　

　　中国社会保障支出的问题，除了总量水平低之外，在结构上也存在着很大的不平等。一方面城镇职工的社会保障费用越来越高，超出了企业和社会能够承受的水平，另一方面，占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。在养老保障方面，根据2000年底中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据，城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%.如果考虑到部分农村享受养老保险的居民实际上是将原来在城镇就业时获得的养老保险带回农村的情况，养老保险在真正农民中的覆盖比率可能更低。在医疗保障方面，总体覆盖水平不高，城乡差距也不小。第三次全国卫生服务调查发现：城市享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为30.2%、公费医疗4.0%、劳保医疗4.6%、购买商业医疗保险占5.6%，没有任何医疗保险占44.8%；在农村，参加合作医疗的人口比例为9.5%、各种社会医疗保险占3.1%、购买商业医疗保险占8.3%、没有任何医疗保险占79.1%.在社会救济方面，2004年用于城镇最低生活保障的支出为172.7亿元，而农村最低生活保障支出和农村定期救济支出之和为30.7亿元，仅占城镇最低生活保障支出的17.8%.

　　

　　社会保障体系旨在构建社会安全网。①[社会安全网（Social Safety Net ，简称SSN ），一般是指由政府作为主体而形成的社会保障体系。从世界范围看，社会安全网的理念从20世纪80年代开始被广泛采用，并且同社会政策紧密联系在一起。在我国，伴随着结构调整和改革的深入，社会安全网这一概念在"九五"计划中首次以正式文件的形式出现。也正是从这个时期开始，国家财政进行了相应调整：先是从1998年起政府预算中增加了一个新的类别："社会保障补助支出"，之后又从"九五"末期开始连续几年补充全国社会保障基金，使财政社会保障支出科目进一步完善，财政社会保障投入也得到一定程度的充实（尽管差距仍是很大的）。]在中国，由于传统计划经济下政府的大包大揽，一开始社会保障并没有作为一个问题提出来。但是，随着中国转向市场经济，社会安全网络削弱，而市场安全网还来不及一一就位，这种情况下，一个强有力的社会保障体系将是十分必要的。

　　在西方，人们担心的是，过强且设计不当的社会安全网已经减少了储蓄，并减弱了储蓄的动机。但中国却在另一个方向上走得太远了（斯蒂格利茨，2006），即社会安全网很弱，导致个人必须承担更多的责任，从而储蓄增加，消费减少。从这一角度，可以认为，形成当前国内高储蓄的一个重要原因就是政府社会保障方面的支出不足。

　　4.社会性支出的总体状况

　　以上分别探讨了教育、医疗、社会保障支出偏低的情况。就总体而言，我国财政社会性支出占比也是非常低的。表4显示，财政社会性支出②[这里的社会性支出总额并不等于前面分析中教育、医疗与社会保障支出之和。因为，社会保障支出与医疗支出有重合的部分。另外，在与国际比较中，社会文教费目前还不包括有关的住房补贴支出。这样，导致这几组数据之间存在一定的不可比性。

　　但这并不影响对总体趋势的把握。]进入20世纪90年代基本占财政总支出的20%以上，但没有超过24%；其占GDP 的比重，则最高也就4%多一点。通过国际比较可以看出：无论和哪个收入等级的国家相比，我国的财政社会性支出占比都偏低（参见表5）。

　　以上我们通过大量数据，表明了在经济增长过程中，整个社会性支出没有获得相应的较快增长，从而社会发展与经济发展不相称。这主要体现在两个方面：一是在社会性支出中，政府所承担的份额较低，有的还在不断下降；二是在因社会性支出增加而获益方面，不同阶层或收入群体差异很大，不公平问题颇为严重。由此我们认为，政府应该扩大社会性支出比重，提供教育、医疗、社会保障等基本公共服务，解决低收入群体在这些服务方面的可获得性问题，逐步实现社会公平。

　　

　　三、政府社会性支出、人力资本积累与增长

　　前面强调了政府社会性支出的重要性，并指出要在财政支出结构中扩大社会性支出的比重。

　　通过社会性支出的增加以改善民生状况，对于这一点较少争议。不过，这种做法也容易产生新的疑虑，即提高社会性支出这一所谓"非生产性"支出①[本文这里所使用的"生产性"或"非生产性"支出，其实际含义是"促进增长性"或"非促进增长性"支出。]的比重，会不会阻碍未来的经济增长，从而引起未来民生状况的恶化呢？以下我们将通过模型分析，揭示财政结构调整的宏观前景。

　　关于政府社会性支出，在过去的文献中尽管有所涉及，但争议较大。其中最大的争论在于所谓生产性支出与非生产性支出的划分。言下之意，要促进增长，政府应该提高生产性支出的比重。不过，问题在于如何界定哪些属于生产性支出，哪些属于非生产性支出。其实，一项公共支出是生产性还是非生产性的，不能一概而论，它取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。实证研究表明，发展中国家政府在教育、卫生、文化、社会保障等方面的公共投入比重过低，应该加大投入（Zou ，1996）。Baqir （2002）的研究也强调了社会性支出对经济增长特别是消除收入不均等方面的作用。

　　进一步分析社会性支出与增长之间的关系，我们发现，人力资本形成是其中的关键纽带。

　　社会性支出促进人力资本积累的作用在实证中得到一系列研究的支持。森（1999b ）在最近一篇文章中指出：由于婴儿死亡率严重、营养不良以及大范围的文盲率，会直接破坏人们的生活，因此，经济资源要优先考虑在这些方面对于受损人群的社会提供，特别是基础教育与基本健康医疗服务。IMF （1999）通过50个发展中国家及转型经济国家面板数据的经验分析指出，对于基础教育（如初级与中等教育）以及基础健康医疗的公共支出，对于提高入学率与减少婴儿死亡率有着非常重要的作用。而这些对于人力资本的积累也非常重要。基于微观数据，Strauss 和Thomas（1998）认为健康至少和教育一样，对于工资水平的变动有同等解释力。而宏观数据则进一步支持了对健康部门干预的正外部性。Bloom 和Canning（2003），Bloom和Sevilla （2004），Gyimah Brempong和Wilson（2004）发现，健康资本指标与总产出有着正相关。他们发现，大约22%-30%的增长率可以由健康资本来解释。

　　我们以一个简单的社会计划者模型为基础，以财政的社会性支出及相应人力资本积累为纽带，分析财政支出结构调整对长期经济增长的影响。我们忽略行政管理支出等维持性支出，将政府支出分为经济性支出和社会性支出两种，前者主要是指政府提供的基础设施、基础性研究等，企业生产必须运用这部分公共产品或服务，用存量GY表示；后者包括义务教育、基本医疗与社会保障等支出，用存量GH表示，这部分支出影响人力资本积累。为了简化分析及模型设定方便，我们以Gh、Gp、Ik分别表示财政社会性支出流量、财政经济性支出流量和新增物质资本投资，K、C 表示增长模型常用的物质资本投资存量和居民消费，并假定财政社会性支出所形成的（人力）资______本折旧率、财政经济性支出所形成的资本折旧率和物质资本折旧率均为δ。假定政府根据最优化的支出水平"以支定收"，采用一次总付税平衡预算开支，由此可以忽略税收对家庭劳动供给的扭曲效应，从而简化税收的影响。家庭既作为消费者，同时也是生产者。假定家庭不进行人力资本投资，全部人力资本投资由政府支出。①[这种假定可能与现实不完全相符，更现实的可能是家庭自身的人力资本投资与政府人力资本投资保持固定比例，但上述假定对结论将不会产生影响。]

　　

　　②这种规定使得生产函数具有规模报酬不变的特征，这样有利于财政社会性支出与长期增长关系的说明。

　　假定政府是全知全能的，了解家庭的效用函数，政府通过选择适当的消费水平、经济性支出和社会性支出，在资源方程（2）的约束下使家庭的目标函数最大化：

　　

　　③其中的"ρ"，是折现率（discount rate ），或者时间偏好率。

　　

　　这个结果等价于我们熟知的AK模型，它所蕴涵的意义是，政府社会性支出的增加不仅内生于长期增长路径当中，而且这种支出的增加有利于经济增长的稳定。①[这里我们实际上把GH当成人力资本积累的替代变量，由此才形成规模报酬递增的内生技术进步型可持续增长路径。]不仅如此，鉴于AK模型的特殊性质，长期中，产出的均衡增长既与财政的社会性支出增长保持一致，又与经济性支出和物质资本增长保持一致。

　　这一简单模型回答了财政支出结构调整会不会降低长期增长率的问题。实际上，政府的社会性支出通过增加人力资本而形成支持经济长期增长的动力。当然，政府社会性支出形成的人力资本投资也不是越多越好，在人力资本边际产出递减的条件下，过多的社会性支出势必导致"人力资本过剩"，使人力资本的净边际产品低于物质资本的净边际产品，从而产生效率损失。同时，如果考虑到政府的税收因素，过多的社会性支出必然要求征收更多的税收，而现实中的税收一般都不是一次总付税（Lump2Sum Tax），现实中以商品税或者所得税为主，这些税收对消费者的商品需求和劳动供给都有扭曲作用，因此过多的社会性支出还因过多的税收而产生效率损失。我们的结论是政府的社会性支出形成的人力资本必须与物质资本保持协调增长，既不过多也不过少。

　　四、结论与政策建议

　　本文通过理论与实证分析，指出当前中国的发展出现了以国富和民生关系失衡为本质特征的增长失衡，尽管这是由多种因素造成的，但政府社会性支出的不足无疑是导致这一局面的重要原因。因此，政府在财政压力②[医疗、教育实行收费制，以及社会保障制度的改革，基本上起于20世纪90年代中期，而当时正是中央财政至为窘迫的时候。熊彼特（1918）在《税务国家的危机》一文中指出：研究财政历史使得人们能够"洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量".熊彼特还有一段特别精彩的议论，"从国家财政入手的这种研究方法在用于研究社会发展的转折点时效果尤为显著……在社会的转折时期现存的形式相继殒灭，转变为新的形式，社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机……".]及市场化改革推动下卸掉的担子，在新的发展阶段需要重新扛起，这意味着政府应在提供义务教育、基本医疗与社会保障等公共服务方面承担起基本的责任，改善民生状况，纠正增长失衡；并通过社会性支出的增加，促进人力资本积累，推动经济长期健康发展。

　　本文直接的政策含义是：加快财政支出结构转型，提高义务教育、基本医疗、社会保障支出占财政支出的比重；在政府主导型投资增长持续过快、过热，投资边际效率下降和部门间失衡加剧情况下，尤其需重新调整发展思路，加快公共财政体制建设，通过加大社会性支出提高人力资本对于经济增长的贡献。

　　在政策实施过程中还需要注意以下几个方面：

　　1）经济增长路径的转变和增长动力的转换。社会性支出的增长，一方面会促进人力资本积累，推动增长路径从要素投入驱动型向生产效率提高型转变，在此基础上实现经济稳定和持续的增长；另一方面，有利于构建强有力的社会安全网，减少未来的不确定性，从而减少储蓄，促进消费，带来增长动力的变化——增长由原来的主要依靠投资、出口拉动到更多地依赖内需（特别是消费）的拉动。尽管人力资本形成和消费增长会有一个过程，但社会性支出的增长对于增长路径转变以及增长动力转换的积极推动作用当会逐步显现出来。

　　2）政府责任的限度。本文强调政府的基本责任，并不意味着主张回归过去那种政府大包大揽的局面，而只是强调政府在最基本的教育和健康服务以及最基本的社会保障中的支付责任。这一方面是因为作为发展中国家，面临政府财力的限制，更重要地，还要避免因过度保障而带来负面激励和道德风险问题。部分高福利国家经济活力不足、经济增长迟缓的教训值得吸取，拉美民粹主义的危害也是前车之鉴。我们认为，应调动国家-市场-社会（公域-私域-第三域）三方的共同力量，形成个人、政府以及第三部门（以非政府组织（NGOs）为主）共同负担社会性支出的格局。

　　3）政府社会性支出的结构。在强调社会性支出总量扩张的同时，也要注重社会性支出的结构性调整，以提高支出的效率：在教育领域，主要是要进一步提高在基础教育上的支出比例（相对于在高等教育上的支出而言）；在健康医疗领域，主要是要进一步提高预防性健康服务（preventive health care）的支出比例（相对于治疗性健康服务（curative health care）的支出而言）。同时，鉴于在社会性支出上巨大的城乡差异和群体差异，在扩大社会性支出的过程中，要特别注意对农村人口和贫困人群的针对性（targeting ）和适当倾斜，以充分体现社会性支出的公平性。

　　4）政府社会性支出的方式。这涉及积极的社会性支出和消极的社会性支出的区分问题。以就业为例，积极的社会性支出，旨在降低劳动力市场参与的壁垒，促进和便利受益人就业机会的增加，主要包括积极的劳动力市场政策，如就业培训，帮助失业者寻找工作，为残疾工人提供康复服务、提供工资补贴等工作激励；此外，也包括提供家庭看护特别是儿童看护降低外出工作成本、提供创业资助等。而消极的社会性支出仅仅是一种转移支付或收入支持。这种消极的社会性支出对市场性收入的不平等往往没有影响，有时甚至会扩大市场性收入的不平等（当劳动供给减少，或储蓄减少时），至于其对最终收入不平等程度的影响，则视转移支付能否抵消可能的扩大的市场性收入的不平等而定。但通过积极的社会性支出，一方面可以减少市场性收入的不平等，另一方面也可以减少最终收入的不平等。因此，在政府社会性支出的过程中，要更多地强调"授人以渔"，而不是"授人以鱼".

　　5）公共产品与服务的政府提供并不意味着政府生产。本文主要是从消费环节对教育、医疗服务的支付方式问题进行了研究，主张在税收支持的政府支付方式和消费者付费支持的个人支付方式之间重新平衡，加大政府负担的比例，减轻个人负担的比重。事实上，除了消费环节的支付问题，对于教育、医疗服务这类准公共产品而言，还会涉及生产环节的供给问题。在这方面，我们不宜过分强调政府的供给责任，而应更多强调竞争、私人参与等市场化运作机制的作用，政府只需加强相应的监管责任即可。当然，由于信息不完全或合同不完全而出现逆向选择和道德风险问题，并导致私人供给服务质量降低时（特别是在医疗服务中），就不宜采用合同外包（contracting out ）这种私人参与的方式，而需要采取政府部门内提供（in－house provision ）的方式。在这种情况下，也要尽量给予某种激励并通过加强问责制来提高公共供给的质量。

　　6）中央与地方政府的合理分工。顺应分权化改革的趋势，在社会性支出方面，首先要充分发挥地方政府的作用。这是因为，（1）根据公共选择理论，成员数量较少的"小集体"较之成员数量较多的"大集体"具有更高的公共产品供给效率。（2）地区之间的巨大差异必然会导致各地使用者对社会性服务的不同偏好，充分发挥地方政府的作用能更准确地对当地的需要作出反应和决策，能更有效地提供符合当地偏好和当地具体条件的社会性服务，从而能更好地满足使用者，保证地方政府在社会性服务供给方面的更高效率。与此同时，对于全国性的社会性服务，中央政府则负有主要的支付责任，而且鉴于各地财力上的差异，中央政府也需要通过转移支付协助地方政府担负起对地区性社会性服务的支付责任。

　　

　　参考文献

　　蔡社文，2004：《我国社会保障支出水平分析》《，预算管理会计月刊》第7期。

　　杜乐勋，2004：《中国卫生总费用核算结果和分析》《，经济学家》网站5月16日，http://www1jjxj1com1cnPnews1detail1jsp?keyno =3348.

　　国家统计局，2006：《中国统计摘要2006》，中国统计出版社。

　　国家统计局国民经济综合统计司，2005：《新中国五十五年统计资料汇编》，中国统计出版社。

　　教育部财务司、国家统计局人口和社会科技统计司，2003：《中国教育经费统计年鉴2002》，中国统计出版社。

　　世界银行，2001：《世界发展报告》，中国财政经济出版社。

　　世界银行，2004：《世界发展报告》，中国财政经济出版社。

　　世界银行，2005：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出版社。

　　世界银行，2006：《世界发展报告》，清华大学出版社。

　　斯蒂格利茨，2006：《中国已经趟过河流》《，财经》总第155期。

　　王梦奎，2006：《中国社会经济政策的主调：在中国发展高层论坛上的主题发言》《，中国经济时报》3月27日。

　　王绍光，2003：《中国公共卫生的危机与转机》《，比较》第7期。

　　维托。坦齐、卢德格尔。舒克内希特，2005：《20世纪的公共支出》，商务印书馆。

　　中国财政年鉴编纂委员会，2006：《中国财政年鉴2005》，中国财政杂志社出版社。

　　中国发展研究基金会、联合国开发计划署，2005：《中国人类发展报告：追求公平的人类发展》，中国对外翻译出版公司。

　　中国经济增长前沿课题组，2003：《经济增长、结构调整的累积效应与资本形成》《，经济研究》第8期。

　　中国经济增长前沿课题组，2004：《财政政策的供给效应与经济发展》《，经济研究》第9期。

　　中国经济增长前沿课题组，2005：《高投资、宏观成本与经济增长的持续性》《，经济研究》第10期。

　　中国经济增长与宏观稳定课题组，2006：《干中学、低成本竞争和增长路径转变》《，经济研究》第4期。

　　中华人民共和国卫生部，2006：《中国卫生统计提要2006》，中华人民共和国卫生部网站，http：//www.moh.gov.cn/.

　　Acemoglu，Daron and Thierry Verdier，2000，"The Choice betweenMarket Failure and Corruption"，American Economic Review ，Vol .90，No.1.

　　Atkinson，A.and J .Stiglitz，1980，Lectures on Public Economics ，New York：McGraw Hill .

　　Baqir ，Reza ，2002，"Social Sector Spending in A Panel of Countries"，Working paper WPP02P35，International Monetary Fund，Washington.

　　Bloom ，David，and David Canning，2003，"The Health and Povertyof Nations：From Theory to Practice"，Journal of Human Development ，Vol .4，No.1，pp.47-71.

　　Bloom ，David ，and Jaypee Sevilla ，2004，"The Effect of Healthon Economic Growth：A Production Function Approach"，World Development ，Vol .32，No.1，pp.1-13.

　　Datta Chaudhuri ，Mrinal ，1990，"Market Failure And Government Failure"，Journal of Economic Perspectives，Vol .4，No.3.

　　Gyimah Brempong ，Kwabena，and Mark Wilson，2004，"Health HumanCapital and Economic Growth in Sub2Saharan African and OECD Countries"，Quarterly Review of Economics and Finance ，Vol .44，No.2，pp.296-320.

　　Harsanyi，John C.，1955，"Cardinal Welfare，Individualistic Ethics ，and Interpersonal Comparisons of Utility"，Journal of Political Economy ，Vol .63，No.4，pp.309-21.

　　IMF ，1999，"Does Higher Government Spending Buy Better Results InEducation And Health Care ？"（By Sanjeev Gupta，Marijin Verhoevern ，and Erwin Tiongson）.

　　Nozick，Robert ，1974，Anarchy，State and Utopia ，New York：Basic Books.

　　Rawls ，John ，1971，A Theory of Justice，Cambridge，MA ：HarvardUniversity Press.

　　Sen ，Amartya，1985，Commodities and Capabilities ，Amsterdam：North2Holland.

　　Sen ，Amartya，1999a，Development as Freedom ，New York ：AlfredA.Knopf Inc..

　　Sen ，Amartya，1999b，"Economic Policy and Equity ：An Overview"，in Economic Policy and Equity ，ed.By Vito Tanzi，Ke2young Chu ，andSanjeev ，Gupta（Washington：IMF）.

　　Strauss ，John ，and Duncan Thomas，1998，"Health ，Nutrition ，and Economic Development"，Journal of Economic Literature ，Vol .36，No.2，pp.766-817.

　　Tanzi ，Veto ，2005，"The Coming Fiscal Crisis ？"paper providedfor the conference"The Long2Term Budget Challenge ：Public Finance andFiscal Sustainability in the G27"，June 2-4，Washington ，DC.

　　Zou Hengfu，1996，"The Composition of Public Expenditure and EconomicGrowth"，Journal of Monetary Economics，37：313-344.

　　中国经济增长与宏观稳定课题组

来顶一下

返回首页

书斋光盘

热门点击

最后更新