主题：拆迁条例修改与地方财政转型YLP孤独书斋学术网
主讲嘉宾：施正文YLP孤独书斋学术网
时间：2009年12月26日下午3点-5点YLP孤独书斋学术网
地点：中国政法大学（蓟门桥校区）图书馆学术报告厅YLP孤独书斋学术网
主办：中国政法大学法学院 承办：腾讯评论YLP孤独书斋学术网
主持人：杨子云YLP孤独书斋学术网
提要一、在中央和地方之间，事权与财权的不匹配造成的地方政府通过非税收的形式来取得收入，费比税多；第二，土地市场管理的不规范，也是我们形成土地财政的原因。土地一级市场是政府垄断的，尤其是我们没有赋予国有土地和集体土地同权和同价，农民的集体土地，如果要被用于城市建设，必须经过征收，这个征收是政府垄断的。YLP孤独书斋学术网
提要二、中央和地方的关系，核心就是财政关系，这个问题的最终解决要按照分权化的要求、法治化的要求，拟定中央和地方关系法，正确地界定各级政府的事权、职能、责任，要按照事权、财权、责任相一致、相匹配的原则进行管理。YLP孤独书斋学术网
提要三、征收物业税的政府怎么提高他的财政收入？不是靠搞拆迁、出让土地，而是靠提供好的公共服务。当你这个地方公共服务好，学校好、医院好、道路好、配套设施好，就会吸引很多人来住，那么你的房价就高，你的房地产税、不动产税就收得高，政府的财政收入就高。YLP孤独书斋学术网
提要四、物业税对推进社会进步意义非常大。如果在我们国家物业税真正能开征，并且成为地方政府的主体税，中国的民主进程、法治进程、市场的进程可能都已经实现了。因为它不仅是地方政府取得收入，而是老百姓愿意向政府交税、前提是政府提供了好的公共服务。YLP孤独书斋学术网
是不是废除了拆迁条例，问题就解决了？YLP孤独书斋学术网
主持人：各位网友下午好，欢迎来到燕山大讲堂，今天的话题是：拆迁条例的修改与地方财政转型。近年来，由拆迁引发的利益冲突已经成了我们社会最多发的冲突，引发了不少恶性事件，甚至带来社会动荡。地方政府的拆迁动力与地方政府对土地财政的依赖紧密相关，今天我们请来施正文老师主讲，先请何兵教授给我们来一个开场白。YLP孤独书斋学术网
何兵（中国政法大学法学院副院长）：各位同学、网友大家下午好，关于这个选题，大家都知道成都唐福珍因为拆迁自焚了，实际上，北京也有拆迁自焚的，我在网上写了一篇博客叫《正义在烈火中生长》，你会发现在中国人民找正义找不到的话，就自焚，所以正义在烈火中生长，这是很不正常的现象，所以北大的几个教授，致书国务院，要求废止《城市房屋拆迁管理条例》，从法律上分析，拆迁条例是不是废止了就可以了？比如说，我们地方财政大量是靠卖地，北京今年卖地卖了800多亿，这有媒体报道的，而且仅仅是市级政府，各区政府卖地的收入不在其中。如果说，拆迁条例修改以后，就像我们评论所说的，老百姓不同意，就卖不了地，卖地按照市场的价格。大家发现什么问题？你发现，财政就缺了一大块，财政没有钱，财政怎么救济？比如说，人民群众要提高低保、家电下乡的这些钱，都是财政在补贴的，如果财政没有钱，怎么办？如果财政转型，即使是废掉了这个拆迁条例，但现实中，还是没有解决其根本问题。基于这个考虑我们请施正文教授，给我们做专题的报告：拆迁条例的修改与地方财政的转型。施正文老师和我是老乡，我们两个讲的普通话都是比较一致的（现场笑），下面我们用热烈的掌声欢迎施正文教授！YLP孤独书斋学术网
第一部分 现行《城市房屋拆迁管理条例》的主要问题YLP孤独书斋学术网
施正文：今天是北京入冬以来很寒冷的一天，我们在这样的一天，讨论当前最热烈的问题。非常感谢大家，也感谢腾讯网，能有这样的机会进行交流。YLP孤独书斋学术网
何兵教授已经说了，用极端的方式来维护自己的权利，这是我们不愿意看到的。在讲今天的这个主题之前，首先看我们现行的《城市房屋拆迁管理条例》的主要问题是什么，以及它与地方财政的主要关系。这是我们后面讨论财政转型的一个前奏。YLP孤独书斋学术网
我认为，现行拆迁条例，从法律制度或者法律技术层面上看，主要的问题，就是我们没有为这个条例区分所谓的公益拆迁和商业拆迁，实际上是行政法律关系和民事法律关系搅在一起，由于没有区分，从而使政府在拆迁的活动当中，不可能有一个正确的定位。YLP孤独书斋学术网
谁来确定公共利益？YLP孤独书斋学术网
从法律技术层面来说，实际上大家已经形成了共识，当征收为了公共利益，作为一个政府，它必须先履行征收的程序，完成征收程序以后，才能拆迁与建设。这中间有个问题：这个公共利益怎么确定？很重要，因为它涉及拆迁的范围，强制拆迁与政府拆迁的范围。政府的征收拆迁当中，政府要作为拆迁人，直接出面，因此补偿也好，都由政府直接来面对被拆迁者，那么所产生的纠纷，也应当由第三者——司法机关进行裁决。裁决如果认为需要强制拆迁，那么才可以强制执行，如果得不到法院的裁决认可，那么政府就不能强制拆迁。补偿的标准应该按照市场的价格，充分、合理的补偿。此外，我们还要面对现实中大量的问题，我们现在公益拆迁实际上80%都是商业开发。商业拆迁要回归民事的性质，由作为拆迁人的开发商和被拆迁人就补偿安置达成协议。如果能够达成，就按照协议书行使，达不成协议，还不能强制，因为民事的拆迁应该遵循当事人的自愿。不排除有一些钉子户，但是，如果我们的补偿标准，拆迁的程序充分地公正，并且司法也是公正的履行了职责，应该不会有大量钉子户的存在；城市的盲目发展，以及在这个发展当中，对私权特别对私有财产的侵犯，这样的后果，甚至公民以生命作为代价换来所谓城市的发展、建设，也不是我们所需要的，不如放缓城市建设的速度。YLP孤独书斋学术网
这是从法律制度层面去看待拆迁条例所存在的问题。为什么从2007年《物权法》出台以后，《拆迁条例》没能得到修改，有关部门也在推动，也在做这个工作，但是没有出台。根源在于，这个条例的修改牵涉到各个方面的利益，特别是来自于政府的部门，尤其是来自于地方政府的压力和障碍。YLP孤独书斋学术网
深层次问题在于地方政府对土地财政的依赖YLP孤独书斋学术网
实际上，拆迁活动，无论是作为民事主体的被拆迁人，还是作为一个政府，共同点都是行使一种利益诉求，被拆迁者要保护他的财产权，这是无可厚非的；政府在拆迁当中，有它需要解决的问题，比如地方财政问题。这是我们要关注的。 按照我的理解，政府也好，民事主体也好，在这个民事活动当中，都面临一个深层次的问题，对普通的公民来说，面临一个财产被侵犯的问题；对政府来说，如果割断了政府在城市建设、房地产开发中的利益，目前的利益集中表现在对土地财政的依赖；更进一步，牵涉到政府官员的乌纱帽问题。虽然我们在落实科学发展观，但目前对官员的考核还是以政绩为主，还是以GDP作为主要的指标，显然这样的城市建设，地方经济的发展，拆迁和房地产开发所带来的政绩是政府官员迫切需要的。我们不能忽视政府作为一个独立的利益集团、作为利益主体的现实。所以我们也要解决政府职能行使当中的问题和权益的保障问题。YLP孤独书斋学术网
因此，《拆迁条例》的修改，面临着一个深层次的体制问题，即地方政府对土地财政的依赖。从法律技术层面解决这个问题，我认为并不是很难。但很可能出现法律修改后被搁置或者引发更多的问题？所以要标本兼治解决这个问题。今天这样的一个主题，实际上何兵教授给我出的一个题目，他要求我讲这个问题，我感到何兵教授的思想非常深刻，很犀利，揭示了问题的根本。因此我愿意在这里跟大家一起讨论。YLP孤独书斋学术网
我刚才讲的这些，已经回答了第一个问题：拆迁条例的主要问题及其与地方财政的关系。YLP孤独书斋学术网
第二部分，中国地方财政的演变和土地财政的形成。YLP孤独书斋学术网
1984年以前，我们没有税收的概念YLP孤独书斋学术网
我们的土地虽然是公有，但市场化改革以后，对土地的使用实行有偿使用制度。1988年通过了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，凡占用国有土地的，个人也好，企业也好，你要按照面积来交税，税收由中央和地方之间五五分成。以后，土地有偿使用制度进一步发展，在1989年国务院出台了《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政。YLP孤独书斋学术网
土地使用权有偿出让收入，40％上交中央财政，60％留归地方财政。并且将国家获得的土地使用权有偿收入，界定为土地使用权的出让金；1994年中国实行分税制财政体制改革，把土地出让金作为地方政府财政固定收入。YLP孤独书斋学术网
从有关立法情况来看，法律形式上的表现，中国财政体制的演变，在建国以后，经历了一些过程。改革开放之前，在市场化改革基本完成之前，我们的财政体制是一个建设财政的体制，或者说生产财政的体制。在计划经济的体制下，我们的企业是由国家来经营的，所有的企业，都是国家直接经营，利润直接归为国家，在这样的体制下，税收就没有存在的必要。所以那个阶段的税收，实际上只对私营企业。政府的财政收入主要是靠国有和集体企业，特别是国有企业的经营所产生的利润。在计划经济体制下，财政不仅仅要提供公共服务，还要管理建设、投资、生产，政府在某种意义上，本身就是市场的主体。财政收入表现为获取企业的利润，不是税收。YLP孤独书斋学术网
1984年利改税，财政收入主要通过税收获得YLP孤独书斋学术网
1984年我们国家进行了一个重要的税制改革，改变企业和国家之间的关系，改变以前以利润为税收的形式，即“利改税”的改革。企业创造利润以后，首先要按照税法的规定，进行交税，主要以税收的形式，作为国家和企业之间的分配工具，税后的利润，直接留在企业，留给企业再生产。到1992—1993年正式确立的市场经济的体制，这时，中国的税制，也按照市场经济的方式来建构它，先后开征了很多商品税和所得税、财产税，政府的财政收入，主要是通过税收形式来获得。YLP孤独书斋学术网
税制有了这样的一个改变，在我们的财政体制上，由原来国家统管、统收、统征的这样一个财政体制，变成了税收制度。从整个财税体制来说，80年代初，是一个放权让利指导思想，就是国家放权赋予企业更多的自主权利，赋予地方更多的权利，因此这样的改革，在财政上的表现就是国家每年财政的收入占GDP的比例大大降低，到1992年-1993年降到最低。另外一个表现，在政府内部，中央的财政收入和地方的财政收入之比，在改革开放之前，大头是在中央，放权让利之后，到1997年时，中央财政收入占全国财政收入的比重已经降到20%左右。也就是说，90年代初期的时候，地方获得了更多的财政收入。因此，中央政府面临着一个能否得到财政保障并且受到挑战的现实，有人认为，如果这样下去，按照国际上的标准，中国有可能被分裂，如果这种比例长期这样维持下去，按照国际上的经验就是这样，中央政府提供公共服务的能力都会受到挑战。所以，1994年推出分税制改革，要扭转这个局面，提高政府分享GDP的比重，目标在80%左右，这个目标现在已经实现了，另外就是提高中央财政在全国财政收入的比重，这个目标是要达到60%，这个目标现在也已经实现了。并且随着新税制的运行，这两个比重还在进一步的提升，我们政府税收收入的增长是大大超过了GDP的增长。YLP孤独书斋学术网
分税制的负面影响，地方政府事权与财权不匹配YLP孤独书斋学术网
分税制因此也带来不少负面影响。另外一个问题，我们中央财政收入占全国财政收入的比例，一直保持在60%。大量的政府事权是由地方政府来履行的，地方政府的财政收入在第一次财政收入分割中，他只分割了不到一半——40%，第一次分配的财权和事权就是不匹配的。中央政府让地方政府做事，地方政府却没有相应的财权。这样就要从别的渠道去想办法，如果财政体制没有正常的渠道、规范性的渠道，会开辟其他的渠道获得相应的收入。这个渠道，第一是中国长期有的行政乱收费、乱罚款的问题，我们费比税要多。因此有一个税费改革，1998年朱熔基总理推进了这样一个工作，税费改革以及治理乱罚款，我们说执法就是罚款，管理就是收费，罚款变成了获取政府收入的主要目的；另外，地方政府更多取得体制外的收入途径是通过土地开发、房地产开发来获取的。YLP孤独书斋学术网
1994年税制改革以后，按照中央和地方税前划分，增值税是最主要的税种，财政的40%就是通过增值税来获得的，中央和地方之间，按照75%、25%来分享增值税；另外领域的收入，就是房地产、土地的收入是全部，基本上留给地方政府。比如说，房地产开发税收获得营业税、获得企业所得税、个人所得税，后来分享。土地增值税等这些收入是留给地方的，搞房地产开发、城市的建设，通过这些，你获得的税收收入越多。2007年已经预算管理，但是土地增值税的收入还是作为地方的收入，土地收益的分配问题，现在还没有解决。YLP孤独书斋学术网
地方政府主要通过土地出让金获得收入 土地财政形成YLP孤独书斋学术网
地方政府通过土地出让金所获得的收入已经占到地方政府收益的大部分。这时，地方政府的财政从收入的结构来看，实际上已经是土地财政。法律上和新型的政策上是没有这个定义的。这里我们不详细去分析他形成的途径。YLP孤独书斋学术网
土地财政的形成，是有一些技巧和途径的，土地为什么会获得高额的收入？是因为征地时，以较低的成本征地，比如说对农民的就业和社会保障一概不予解决，并且补偿的标准也不是按照市场来补偿的，创收时候是按照市场的高价格，这两者之间的巨大差额，就成了地方政府的收益。一些地方政府还有他的取材之道，在土地的供应当中，由于土地供应市场一直是政府垄断的，他就采取略低于市场需求的量来供应土地，造成一种土地很少的假象。土地供应是政府掌握的，这样，尽管引入了招牌挂规则，政府也能获得这样一个金额差别。土地价格的飙升也使商品房的价格攀升，房地产价格攀升以后，政府从房产里获得的税收，也同样增加。YLP孤独书斋学术网
第三，以经营城市为名，再造城市，大肆拆迁。为什么要这样？因为国家通过土地政策来调控房地产市场，主要通过征地管理，18亿亩耕地的红线，地方政府是不能动它的。征耕地实际上已经没有多大空间了。于是他就变通了一个方式，进行城市改造，通过拆迁、集体村庄的规划，然后获得土地。各地城市的拆迁，规模大，速度快，很多地方是为了通过这样的运作，来获得土地财政的收入。YLP孤独书斋学术网
第四，在城市发展中，以土地抵押为融资手段，也使土地财政不断膨胀。政府搞城市基础设施建设，它用预算内的财政收入去投入的比例很少，大约只占10%。它通过土地出让获得的收入，长期不放在预算内。政府可以自己支配，这叫做体外循环----财政体制外的循环；另外一种方式，农村土地的抵押，从银行那里获得贷款，通过政府所得土地储备中心，开发一个平台来取得，把生地变成熟地。YLP孤独书斋学术网
最近在国税总局一次讲课，福建的一个干部说，征税能不能征，政府的土地储备中心，他自己没钱，他去开发，把生米煮成熟面。基础设施和公共设施、拆迁补偿这一块以土地储备中心的名义，但资金是来源于企业、开发商。最后，土地出让以后，收益上拿出一部分给开发商。我从你那里融资，要给你好处与分成。问，分给企业那一部分需不需要征税？目前我们现行的法律政策规定：土地一级开发政府不收税，政府自己要弄。但我们说政府自己去进行一级开发，不是变相地将其引入市场？因为你是垄断的，然后给企业很大分成的比例，这里面显然有利益。腐败也好，不公平也好，违法也好，但在这个税收上还不能惩处，因为这些企业他不从事商业开发。从事变相的、隐秘的以及以合伙人的名义跟政府进行一级开发，以后取得的收入，不需要纳税。而其他的市场主体，从事非土地一级快开发就要交税，所以这是一个税收的不公平。能不能征税，他提出了这么一个问题。YLP孤独书斋学术网
通过这样的融资，土地升值以后再卖出去，创收以后，再去从事相同的一个循环。以土地使用权抵押融资，在城市扩张与土地财政形成当中，起到一个杠杆的作用，这种做法是以小博大的城市经营理念。YLP孤独书斋学术网
土地财政的成因YLP孤独书斋学术网
土地财政通过这样的一些渠道，逐渐地形成，我们来看一下数据，何兵教授已经说了北京市土地收入是800亿，的确是。北京市不包括区县的，今年是433亿，市本级的财政收入是1167亿，比如说重庆市2007年土地创收是370亿，政府的财政收入是788亿，超过50%，有一些调查的数据，在发达地区的城市政府基础设施和投资30%来自于土地创收，60%依托土地的抵押贷款。从全国来看，土地创收的总额，2004年是9800亿，到2007年是13000亿，他的表现，土地财政的成因，是分税制财政体制目前的一个严重问题。在中央和地方之间，第一次的财政收入的划分、税前的划分有这样的一个问题：事权与财权的不匹配造成的地方政府通过非税收的形式来取得收入引发的问题；第二，土地市场管理的不规范，也是我们形成土地财政的原因。什么原因，土地一级市场是政府垄断的，特别是我们没有赋予国有土地和集体土地同权和同价，农民的集体土地，如果要被用于城市建设，必须经过征收，这个征收是国家垄断的。因为垄断了这样一个土地市场，所以产生了巨大垄断收益，以及与土地相关的其他收益，都归入了政府。这是土地市场存在的问题，还有地方政府的短期行为，对政绩考核所带来的地方政府的压力等，这是土地财政的成因。
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